深办发〔2015〕12号

各区委、区政府，市委各部委办，市直各单位，市各人民团体，中直和各省（区）市驻深各单位，市属各企业：

现将《深圳市大鹏半岛生态文明体制改革总体方案（2015—2020年）》印发给你们，请结合实际认真贯彻执行。

中共深圳市委办公厅

深圳市人民政府办公厅

2015年7月8日

深圳市大鹏半岛生态文明体制改革总体方案

（2015—2020年）

为深入贯彻党的十八大、十八届三中、四中全会精神和习近平总书记系列重要讲话精神，认真落实中央关于加快推进生态文明建设的意见，按照省、市关于全面深化改革、推进生态文明建设的总体部署，积极创建国家生态文明先行示范区和全市生态文明体制改革试验区，结合大鹏半岛实际，制定本方案。

一、总体要求、主要目标和基本原则

（一）总体要求。

紧紧围绕“四个全面”战略布局，牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，突出大鹏半岛在深圳生态文明建设中的特殊地位，坚持以节约优先、保护优先、自然恢复为基本方针，以绿色发展、循环发展、低碳发展为基本途径，以深化改革和创新驱动为基本动力，以培育生态文化为重要支撑，重点突破，整体推进，积极探索经济发达地区生态文明建设的新体制新机制，建立比较系统完整的生态文明制度，构建节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式，形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。

（二）主要目标。

到2017年，大鹏半岛生态文明建设体制框架初步确立，生态文明体制改革重要领域和关键环节取得突破，形成有利于保护环境、节约资源的制度安排和利益导向，环保基础设施显著改善，环境质量进一步提升，生态型产业体系初步形成，居民生态文明素质全面增强，群众对生态和宜居环境的满意度明显提高，生态文明和经济社会同步发展。

到2020年，大鹏半岛生态文明体制改革进一步深化，本方案提出的改革任务全面完成，形成系统完备、科学规范、运行有效的生态文明制度体系，“三岛一区”建设取得显著成效，成为生态经济发达、生态环境优良、生态格局完善、生态文化繁荣、生态制度健全的美丽深圳典范区和国家生态文明先行示范区。

（三）基本原则。

——坚持生态优先。突出生态文明建设地位，将生态优先落实到大鹏半岛规划、建设、管理各领域，贯穿于生产、流通、分配、消费各环节，融入到“五位一体”建设各方面，将环境质量改善作为发展的底线和硬约束，加快推动生产方式和生活方式绿色化。

——坚持法治引领。加强改革决策与法治保障相衔接，将大鹏半岛生态文明体制改革纳入法治轨道，及时修改或者废止不适应改革要求的地方性法规和规范性文件，对全面铺开条件还不成熟的改革，通过法定程序在大鹏试点探索，对经实践证明行之有效的改革，及时上升为立法。

——坚持先行先试。立足大鹏半岛实际，突出问题导向和需求导向，充分借鉴国内外成功经验和做法，对符合未来发展方向、具有重大示范带动作用、需要试点探索的体制创新、制度设计等先行先试，努力在生态红线管控、自然资源资产产权和用途管制、自然资源资产负债表、自然资源资产离任审计、生态环境损害赔偿和责任追究、生态补偿等重大制度方面，为全市、全省乃至全国积累经验、提供示范。

——坚持务实为民。找准改革突破口和着力点，从群众最期盼的领域改起，从制约发展最突出的问题改起，从社会各界能够达成共识的环节改起，率先在优质生态产品供给、生态宜居环境创建、生态文明主流价值观弘扬等与群众密切相关的领域取得突破，形成可复制、可推广、常态化、长效化的实践经验和制度成果，让群众成为改革的最大受益者和积极参与者。

二、改革的重点领域和主要任务

（一）建立科学统一的自然资源资产管理体制。

1．健全大鹏半岛自然资源资产产权制度和用途管制制度。结合全市不动产统一登记制度改革，对大鹏半岛水流、森林、山岭、草地、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，明确国土空间的自然资源资产所有者、监管者及其责任，完善自然资源资产用途管制制度，逐步形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产管理体制。（市规划国土委负责指导，大鹏组织实施）

2．探索编制大鹏半岛自然资源资产负债表。充分利用深圳生态资源测算成果，开展大鹏半岛自然资源资产的调查、登记、评估和入账等工作，编制自然资源资产负债表，形成生态资产清单和管理数据库，为实施生态环境动态监管、生态文明建设考核等奠定基础。（市人居环境委负责指导，大鹏组织实施）

3．建立大鹏半岛资源环境生态红线制度。建立基本生态控制线基础信息数据库，完善共同管理机制，杜绝基本生态控制线内违法开发行为。建立基本生态控制线分区管制制度，依照占补平衡、入大于出的原则，划分不同类型的管制区域，并制定相应的生态保护、建设活动限制及产业准入政策，寻找维护生态安全的最大公约数。进一步探索划定大鹏半岛陆域和海洋生态红线，建立最严格的源头保护制度，采取更加刚性、更具约束力的管理，将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内，使之真正成为生态保护的底线、环境资源的上限、生态功能的基线。（市规划国土委负责指导，大鹏组织实施）

4．探索大鹏半岛规划融合实施协调机制。坚持陆海统筹，以大鹏保护与发展综合规划为基础，积极促进大鹏半岛保护与发展综合规划、土地利用总体规划、国民经济与社会发展规划、生态文明建设规划等深度融合与协调实施，合理确定各类空间的规模、结构和布局，科学合理布局和整治生产空间、生活空间、生态空间。（市规划国土委、大鹏组织实施）

（二）建立最严格的生态环境法治监管体制。

5．探索大鹏半岛生态系统生产总值（GEP）核算体系。在取消大鹏半岛GDP考核基础上，引入GEP评价标准，建立体现生态文明要求的目标体系、评价机制，优化以生态文明建设为导向的干部考核制度。（大鹏组织实施）

6．建立领导干部离任生态审计和环保责任终身追究制度。以大鹏半岛自然资源资产负债表为主要依据，逐步实施领导干部离任生态审计制度，科学评价领导干部任职期间自然资源资产开发、利用及保护责任的履行状况，对领导干部违背科学发展要求、造成资源环境生态严重破坏的重大决策失误，实行问题追溯和终身责任追究；对履职不力、监管不严、失职渎职的，要依法依纪追究有关人员的监管责任。（市审计局、市统计局负责指导，大鹏组织实施）

7．建立湾区海岸带综合治理体制。按照陆海统筹的要求，探索建立综合、统一、精细的湾区海岸带管理体制，合理规划开发岸线、海湾、滩涂、近海海域和陆域资源，完善海洋环境保护、海岸带项目退出、海域使用管理、海洋应急救援等制度，清理规范近岸养殖、渔排、餐饮等，打造兼具生产、生活、生态功能的综合性活力湾区岸线布局。（市规划国土委、市人居环境委、市应急办、深圳海事局等部门负责指导，大鹏组织实施）

8．探索实施生态治河新模式。全面推行“河长制”，选择重点河流探索推行“河流治理、土地整备、流域开发”三位一体的生态治河新模式。加大污水支管网及排污口接驳建设力度，加强河流综合整治，严格入河排污管理，保证生活、生产污水达标排放，打造健康的河流生态系统。（市规划国土委、市水务局负责指导，大鹏组织实施）

9．探索生态环保监管执法体制改革。按照“一事一部门管理”的思路，深化大部门制改革，整合优化辖区各类环境执法资源，独立进行生态环境监管和跨部门行政综合执法，对大鹏半岛国土空间实施统一保护、统一修复，严格监管所有污染物排放。（大鹏组织实施）

10．完善生态环保监管司法保障机制。结合环境公益诉讼制度试点改革，探索生态环保类案件管辖制度改革，创新生态资产保全、环境损害专业评估、公益法律援助、举证责任倒置等机制，健全行政执法与刑事司法的衔接机制，为环境保护和生态文明建设提供有力的司法保障。（市委政法委、市编办、市中级人民法院组织实施，大鹏配合）

（三）建立市场化的生态补偿与资源有偿使用体制。

11．探索自然资源及其产品价格改革。针对自然资源资产的自身特点，选择沙滩、海域作为试点，探索建立沙滩浴场经营管理权招投标制度，体现生态环境损害成本和修复效益，促进生态型产业发展和自然资源保护，增强大鹏半岛优质生态产品生产能力。（市规划国土委负责指导，大鹏组织实施）

12．探索建立新型生态保护补偿机制。完善大鹏半岛原村民生态保护补偿机制，在自然资源资产确权基础上，建立生态管护绩效评估制度，强化社区的生态监管责任，调动社区和原村民参与生态文明建设的积极性。创新生态补偿模式，根据生态文明建设考核结果，动态调整大鹏半岛辖区财政转移支付资金，探索通过产业扶持、人才培训等方式实施补偿。建立独立公正的生态环境损害评估制度。（市发展改革委、市财政委负责指导，大鹏组织实施）

13．积极推动环境资源市场化交易。配合全市环境资源市场化改革，积极参与全市的碳排放权、弃土配额市场交易试点工作，探索将大鹏半岛森林碳汇纳入深圳市碳排放交易体系，形成市场化的碳排放控制与自然资源资产保值增值的良性循环机制。（市发展改革委、市人居环境委负责指导，大鹏组织实施）

14．完善生态环境保护投融资机制。充分发挥公共财政在生态环境保护和建设方面的导向作用，加大生态环境领域的资金投入，加大对循环经济、清洁生产、节能减排、节地节水节材项目和企业的政策扶持。建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理和环境监测市场化，推进生态保护、污染治理基础设施建设与运营管理市场化。（市财政委、市发展改革委、市人居环境委、大鹏组织实施）

（四）建立绿色产业发展引导体制。

15．创新绿色产业扶持机制。确立生态资源有价、环境容量有限、使用环境有偿的产业引导政策，实施产业导向目录，完善产业准入、监管与退出机制。创新小企业贷款风险补偿、政府产业资金运作、高端人才引进、科技创新成果转化等机制，重点发展生物科技、高端医疗、特色教育、文化创意、现代农业、节能环保、游轮游艇、海洋生物、海上运动及海洋资源利用等产业，打造高质量的湾区产业集群。（市发展改革委、市财政委、市经贸信息委、市科技创新委负责指导，大鹏组织实施）

16．完善清洁能源产业发展与属地利益协调机制。立足大鹏半岛清洁能源产业集聚现状，进一步研究完善产业政策，对大鹏半岛发展给予更多支持，推动产业发展互补、生态治理协同、发展利益共享，实现资源的优化配置和可持续发展。健全完善能源企业与属地职能部门在安全生产、应急处置等工作中无缝衔接、高效配合的体制机制，确保能源生产和供给安全。（市发展改革委、市财政委、市应急办组织实施，大鹏配合）

17．探索世界级滨海生态旅游度假区建设模式。研究制定大鹏半岛建设世界级滨海生态旅游度假区的主要指标、发展路径、实施策略、建设模式、服务标准等，结合创建国家5A级景区，完善规划科学前瞻、建设适度超前、要素集约配套的滨海生态旅游度假区服务体系，打造深圳建设国际滨海旅游城市的亮丽品牌。（市文体旅游局、市交通运输委、市口岸办、市外办负责指导，大鹏组织实施）

18．探索新型产业园区建设模式。以绿色低碳、生态宜居、专业智慧和产城融合为核心理念，结合新兴产业发展和城区规划布局，试点新型产业园区建设运营模式，同步发展研发、生产、贸易、物流、结算等产业配套及商业、文化、教育、卫生等生活配套，打造宜居、宜业、宜游的智慧型产业园区，实现绿色发展、和谐发展和可持续发展。（市发展改革委、市经贸信息委负责指导，大鹏组织实施）

19．加快深圳国家自主创新示范区大鹏半岛相关区域建设。以坝光国际生物谷核心区等区域为龙头，积极争取国家有关试点政策，深化投融资模式改革，推进绿色公共服务体系建设，完善创新载体与产业支撑体系，大力开展招商引资和招商引智，建立核心区内外产业互动机制，打造国际领先的生物科技创新中心、全球知名的生物产业集聚基地。（市发展改革委、市科技创新委负责指导，大鹏组织实施）

20．创新社区集体经济转型发展模式。推动社区集体经济与生态文明建设、产业转型融合发展，加快推进社区股份合作公司改革，积极探索农地入市流通、非农建设用地集约利用、重大项目配套投资等路径，引导社区集体经济从“单一物业租赁”向“投资、服务、管理”等多元化模式转变，提高社区集体经济和社区股东收入水平。（市委改革办、市发展改革委、市规划国土委负责指导，大鹏组织实施）

（五）建立资源节约集约利用的城区开发体制。

21．推行“海绵城市”建设模式。将城区水安全保障、水生态保护、水资源利用和低冲击开发建设结合起来，加大财政扶持力度，大力推行绿色建筑，推进绿色生态城区建设，发展“海绵建筑”，建设透水路面、雨水花园、下沉式绿地及城市湿地公园，试点开展海水资源综合利用，建设自然积存、自然渗透、自然净化的“海绵城区”。（市住房建设局、市水务局、市城管局负责指导，大鹏组织实施）

22．积极创建节约集约用地示范区。统一规划、建设、管理地下地上空间，健全土地利用监测监管、评价和激励约束机制，推广应用节地技术和模式，探索“生态综合体”建设模式，不断优化土地利用结构和布局。（市规划国土委负责指导，大鹏组织实施）

23．完善清洁能源推广政策。强化政策扶持，推进大鹏半岛电网、燃气管网项目建设，加大天然气、太阳能、风能、LNG冷能等清洁能源利用，推广应用新能源汽车，大力推进节能降耗，合理控制能源消费总量，不断提高非化石能源在能源消费结构中的比重，形成低碳高效的能源消费方式。（市发展改革委负责指导，大鹏组织实施）

24．打造城区综合生态廊道体系。编制大鹏半岛绿地系统规划，在保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性的基础上，依托现有山水脉络等独特风光，融入现代元素，兼顾生态景观塑造、生态链条完整、户外空间营建、休闲游憩观光及历史遗迹保护等多种功能，构建“点、线、面”结合的山脉、道路、河流等生态廊道网络体系。加快推进排牙山—七娘山等关键节点生态恢复工程，加快绿道网络建设，试点创建生态公园、五星级公园。探索以大鹏半岛国家地质公园及与香港、惠州交界海域海岛为基础，创新多边协作机制，打造国家公园主体功能区。（市规划国土委、市人居环境委、市交通运输委、市水务局、市城管局负责指导，大鹏组织实施）

25．构建公交优先的绿色交通网络体系。优先发展公共交通，优化运输方式，推行“公交＋慢行”的区域交通主体方式，推广公共自行车系统，实施公交优先走廊、实时公交信息服务等机制；加快实施公交枢纽、旅游集散中心等交通连接模式，实现公共交通与小汽车、自行车、步行等交通方式高效接驳。完善城际旅游、区域互通、环岛观光三个层次水上客运体系，推进直升机坪和南澳旅游口岸规划建设，打造海陆空立体交通网络。（市规划国土委、市交通运输委、大鹏组织实施）

26．规划建设生态社区试点。研究制定生态社区指标体系，推进社区公共设施规划建设，推广节能工艺、绿色能源、绿色建筑和绿色市政，建设生活垃圾、餐厨垃圾综合处理中心，推动小区优质饮用水入户管网改造，支持各类社区主体自我约束、自我管理，形成健康、节约、低碳的生活方式。（市人居环境委、市城管局、市水务局、市住房建设局负责指导，大鹏组织实施）

27．加快打造智慧生态城区。结合“智慧大鹏”、国家基因库等规划建设，大力推动物联网、云计算、大数据等新一代信息技术在生态文明建设领域的应用，打造国际一流的生物资源样本库、生物信息数据库和生物资源信息网络，有效保护、合理开发利用生物资源及基因数据资源。构建智慧城区管理信息平台，推进城区基础设施智慧化改造，积极发展智能交通、智能水务管理、智能环境监管，提高生态文明建设的科技化、精细化程度。（市科技创新委、市经贸信息委负责指导，大鹏组织实施）

（六）建立生态文明建设社会治理体制。

28．建立大鹏半岛生态环境综合指数。以水环境、大气环境、生物资源、海域资源、危险废物污染、核与辐射安全监管等为主要指标，建立具有大鹏半岛特色的生态环境综合指数体系，科学展现生态环境动态变化状况，并以此为基础，探索建立资源环境承载能力监测预警机制，及时发布生态环境气象预报和预警信息，分级采取限制性应急措施，使环境承载力保持在合理区间。（市人居环境委、市规划国土委、市气象局负责指导，大鹏组织实施）

29．建立大鹏半岛生态文明建设新型智库。探索新型智库发展模式，集聚有代表性的专家、学者及社会各界资源，成立大鹏半岛生态文明建设委员会，对生态文明建设开展决策咨询、调查研究、专家论证、公众参与、风险评估、合法性审查等工作，发布年度蓝皮书，定期公布生态文明建设进程，充分保障群众对生态环境质量的知情权、参与权和监督权，推动依法科学民主决策。（大鹏组织实施）

30．完善社会组织参与生态文明建设引导机制。加大公共财政支持力度，引导生态文明建设领域各类社会组织健康有序发展，发挥民间组织和志愿者的积极作用。加强与国际生态环保社会组织的交流合作，探索创办区域性生态文明高端论坛，积极承办国内外生态文明建设重要活动会议。（大鹏组织实施）

31．完善低碳发展和绿色生活的激励引导机制。开展节约型公共机构示范创建活动，全面实施公共机构合同能源管理，推广绿色办公制度，完善政府绿色采购办法，扩大低碳认证产品采购比例。建立企业节约资源领跑者制度，鼓励重点企业率先实行绿色供应链管理。广泛推行垃圾减量分类，制定环境违法行为有奖举报、废弃资源综合利用和垃圾减量分类奖补等政策。广泛开展绿色生活行动，大力推广绿色低碳出行，加快形成勤俭节约、绿色低碳、文明健康的生活方式和消费模式。（市发展改革委、市人居环境委、市城管局负责指导，大鹏组织实施）

32．推动大鹏半岛本土文化与生态文化融合发展。以社会主义核心价值观为引领，挖掘优秀传统生态文化思想和资源，有机整合大鹏半岛创新创业文化、以岭南文化和客家文化为代表的传统文化、国际性的旅游文化、开放性的海洋文化及高端生态产业文化等元素，充分发挥市民公约、乡规民约、团体章程等社会规范的积极作用，融合塑造特色生态文化品牌，打造文化产业精品。（大鹏组织实施）

33．完善生态文化宣传教育机制。创建自然学校、生态文明博物馆、生态文明宣教体验中心、天文气象科普基地等一批生态文化公益平台。将生态文化纳入公共文化服务体系建设，在党政领导干部培训中设立生态文明教育课程，在中小学教育教学和综合实践活动中强化生态文明教育内容，构建形式多样、影响广泛、全民参与的宣传教育体系，通过典型示范、展览展示、岗位创建等形式，广泛动员全民参与生态文明建设，加快培育生态文化、生态道德和生态行为，形成人人、事事、时时崇尚生态文明的社会新风尚。（市人居环境委、市教育局负责指导，大鹏组织实施）

34．探索设立大鹏半岛生态文明建设公益基金。创新生态文明建设资金募集渠道，采取市场化、项目化等公益合作模式，通过冠名基金、定向捐赠等多种方式，接受社会力量捐赠，争取社会各界参与和支持；依法管理和使用专项基金，自觉接受社会各界监督。（市民政局负责指导，大鹏组织实施）

三、实施步骤

大鹏半岛生态文明体制改革分为启动、推进、深化三个阶段：

（一）改革启动阶段（2015年1月至2015年7月）。

开展生态文明体制改革现行政策研究、大鹏半岛现有基础状况调研和改革方案拟定工作，先行启动大鹏半岛自然资源资产负债表编制、建立原村民新型生态补偿模式、海岸带综合保护利用、构建绿色产业扶植机制、领导干部生态审计等改革任务。

（二）改革推进阶段（2015年8月至2017年12月）。

各项改革任务责任单位进一步细化实施方案，每年确定一批重点改革项目，试点滚动推进。深入推进自然资源确权登记、生态红线保护、生态环保综合执法、资源环境承载力监测预警等改革。

（三）全面深化阶段（2017年12月至2020年12月）。

各项改革任务责任单位按照工作部署全面推进改革工作，及时总结改革经验，完善工作环节，全面推广试点成果，大鹏半岛建成国家生态文明先行示范区。

四、保障措施

（一）优化组织保障。

大鹏半岛生态文明体制改革工作由市生态文明体制改革专责小组统筹推进，市相关部门根据职责分工和改革需要参与具体工作。各项改革任务责任单位要建立相应的工作机制，细化工作措施，落实工作责任，做到政策整合、工作衔接、力量集成，形成有利于推进生态文明建设的工作格局和强大合力。

（二）完善法治保障。

加强生态文明建设领域地方性法规和规范性文件的立改废释工作。培育生态环境法治理念，提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力，增强全社会尊法学法守法用法意识，严格执行生态文明建设各项法律法规，依法保障大鹏半岛生态文明体制改革。

（三）强化落实保障。

市生态文明体制改革专责小组定期召开专题会议，研究解决大鹏半岛生态文明体制改革推进过程中的重大问题，加强统筹规划、组织协调和督促指导，形成领导小组协调督查、责任单位全力推进、参与单位积极配合的工作机制。加强对生态文明体制改革各项工作的监督检查，及时掌握改革工作进展情况，及时研究解决推进工作中出现的新情况、新问题，确保大鹏半岛生态文明体制改革出成效、出特色、出经验。

（四）加强宣传保障。

组织各大媒体对大鹏半岛生态文明体制改革进行报道，大力宣传生态文明建设的重要意义及相关政策法律法规，营造“发展生态文明，全民共建共享”的良好氛围。选择有基础、有条件的改革项目，加强总结提炼，有计划、有组织地向中央和省、市媒体进行宣传推介，在全国唱响深圳生态文明体制改革的“好声音”，将大鹏半岛打造成为深圳生态文明建设的特色名片。